La descentralización y las funciones de los niveles Nacional, departamental, municipal y distrital en Colombia
El artículo 1° de la
Constitución Política establece que “Colombia es un Estado
social de derecho, organizado en forma de república unitaria, descentralizada,
con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y
pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad
de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general”.
La descentralización municipal en
Colombia se fundamenta en los principios de 1) legitimación del Estado mediante
la apertura democrática, 2) mejoramiento de la eficiencia en la prestación de
los servicios, 3) Distribución apropiada de los recursos públicos, 4)
estimulación del esfuerzo fiscal de las entidades territoriales y v) promoción
el desarrollo económico y social local.[1]
El proceso de descentralización
colombiano posee tres componentes: 1) el político, mediante la elección popular
de alcaldes y gobernadores; 2) el fiscal, con la transferencia del 50% de los
ingresos corrientes de la Nación a los departamentos y
municipios; y 3) el administrativo, mediante el cual se traslada a
los gobiernos locales la potestad de formular políticas locales en las áreas de
salud, educación, agua potable, saneamiento básico, recreación, cultura y
deporte.[2]
Los instrumentos para articular las
políticas son los planes de desarrollo que sirven de mecanismo de
cooperación interadministrativa pues conjuga decisiones políticas, programación
y ejecución presupuestaria, apoyo jurídico y gestión del entramado
institucional[3].
La Ley 152 de 1994 – Ley Orgánica del
Plan, establece que los planes de desarrollo de las entidades territoriales,
sin perjuicio de su autonomía, deberán tener en cuenta para su elaboración las
políticas y estrategias del Plan Nacional de Desarrollo para garantizar su
coherencia y, obliga a los gobiernos locales a concertar con los actores los
planes de desarrollo al permitirle a los consejos territoriales que evalúen las
propuestas del ejecutivo, señalen las prioridades y ejerzan una función veedora
y evaluadora durante todo el mandato.
Los planes de desarrollo son los
documentos que recopilan las políticas públicas concertadas y priorizadas con
los distintos actores y son el instrumento que les permite a los gobernantes
orientar y racionalizar la acción de su entidad territorial. Están concebidos
por un lado, para aprovechar de manera eficiente los recursos públicos y por
otro, para garantizar el cumplimiento de las promesas hechas en campaña.
Su formulación debe basarse en las orientaciones y propósitos
establecidos en los Planes de Gobierno; y los programas y proyectos deben
responder a los problemas y prioridades definidas de manera concertada con los
actores de políticas sociales y económicas de la entidad territorial. [4]
Los artículos 298 y 303 de la
Constitución Política de Colombia estipulan que los departamentos ”ejercen
funciones administrativas de coordinación, de complementariedad de la acción
municipal, de intermediación entre la nación y los municipios y de prestación
de los servicios que determinan la Constitución y las leyes” y
son igualmente el “agente del Presidente de la República para
el mantenimiento del orden público y para la ejecución de la política económica
general, así como para aquellos asuntos que mediante convenios con la
Nación acuerde con el departamento”.
La Ley 60 de 1993 determina que el
papel de los departamentos será el de coordinar y armonizar las políticas y
programas adelantados por los municipios, con el objeto de garantizar los
propósitos y cumplimiento de las metas generales del Plan Nacional de
Desarrollo[5]. Igualmente, los departamentos
tienen la potestad de elaborar los planes de ordenamiento territorial de los
municipios que no lo formularon dentro de los plazos previstos por la Ley y de
prestar asistencia técnica para la elaboración de los mismos a aquellos
municipios con población inferior a los 30. 000 habitantes.
Por su lado, son los municipios los
responsables de organizar política y administrativamente a sus habitantes a
través de acciones de planificación física concertada, las cuales deben estar
encaminadas a orientar el desarrollo del territorio y a regularizar la
utilización, transformación y ocupación del espacio de acuerdo con las
estrategias de desarrollo. Dichas acciones son el cuerpo que conforman los
planes de ordenamiento territorial. La Ley 388 de 1997 estableció
los mecanismos para que los municipios promuevan el ordenamiento de su
territorio, el uso equitativo y racional del suelo, preservar y defender el
patrimonio ecológico y cultural, prevenir desastres en asentamientos de alto
riesgo y facilitar el desarrollo de acciones urbanísticas eficientes.[6]
Según la Ley 388 de 1997 los
mandatarios locales tienen la obligación de revisar al inicio de su
administración el Plan de Ordenamiento Territorial – POT del municipio y de
armonizarlo con su Plan de Desarrollo, con el fin de garantizar la
sostenibilidad de los acuerdos y las prioridades.[7] Esto
sucederá a partir del 1° de enero de 2008 en todos los municipios y
departamentos del país, año en que comienzan las nuevas administraciones
locales. Las elecciones territoriales colombianas para la elección de los
mandatarios locales se realizarán en el tercer trimestre de 2007.
Una vez sometido a consideración del
Consejo Municipal, las corporaciones autónomas regionales, deben aprobar el
componente ambiental, al tiempo que los consejos territoriales de planeación
deben revisar su contenido. Realizadas las etapas concernientes a la
participación democrática y concertación institucional, el documento debe ser
presentado por el Alcalde al Consejo Municipal para su aprobación final y
definición de la vigencia para su ejecución.
En la formulación de los planes de
ordenamiento territorial deben establecerse las estrategias a largo, mediano y
corto plazo para garantizar el fin social del estado sobre la prestación de los
servicios públicos domiciliarios. En ésta materia, son los municipios y
distritos los competentes para adoptar las políticas territoriales sobre
servicios públicos domiciliarios (Ley 152 de 1994); para establecer las
condiciones para la instalación de redes de servicios públicos y para otorgar
los permisos a operadores que hagan uso del espacio público (Ley 388 de 1997);
para adoptar las políticas territoriales que le permitan atender las
necesidades básicas insatisfechas a los usuarios de los servicios (Ley 136 de
1994); para crear los fondos de solidaridad y redistribución de ingresos
que permiten subsidiar las tarifas en relación con el consumo básico de los
usuarios con menor capacidad de ingreso (Ley 142 de 1994); para realizar la
estratificación socioeconómica de los inmuebles localizados en su jurisdicción
y para promover la participación ciudadana a través de la conformación de
los comités de desarrollo y control social de las empresas de servicios públicos
(Ley 689 de 2001).[8]
Igualmente, la ley permite a los
municipios y distritos utilizar múltiples instrumentos para obtener una
adecuada prestación de los servicios públicos domiciliarios en su territorio y
promover que dichos servicios sean prestados por las comunidades organizadas.
Pueden crear incentivos para atraer a otros proveedores a su jurisdicción,
crear áreas exclusivas de servicio en zonas específicas, iniciar procesos de
modernización y realizar alianzas o asociaciones para la prestación de los servicios.[9]
[1] Porras Vallejo, Oswaldo. Descentralización
municipal en Colombia: balance de una década. Ponencia presentada en el IV
Encuentro Colombia hacia la Paz. Instituto Universitario de Estudios
del Desarrollo – IUED – Ginebra, Suiza y Fundación para la participación
comunitaria – Parcomún – Colombia. Ginebra, Suiza, 7 al 9 de febrero de 2002.
Editorial Nomos S.A. Bogotá, 2003. Página 43
[2] Restrepo Botero, Dario I. “El futuro de la
descentralización en Colombia”. Ponencia presentada en el IV Encuentro
Colombia hacia la Paz. Instituto Universitario de Estudios del
Desarrollo – IUED – Ginebra, Suiza y Fundación para la participación
comunitaria – Parcomún – Colombia. Ginebra, Suiza, 7 al 9 de febrero de
2002. Editorial Nomos S.A. Bogotá, 2003. Página 23.
[3] Rivas Sánchez, Rodolfo y Merida Arias, Eduardo. “Mecanismos
de cooperación interadministrativa en Guatemala” tomado de “Administración
Pública y Desarrollo Regional: Tercer Seminario Internacional de Antiguos
Alumnos del INAP - España”. Septiembre de 1990. Ministerio de las
Administraciones Públicas. Madrid, 1991. Página: 151
[4] Hinestrosa Rey, Roberto. “Armonización en la
gestión territorial, planificación y desarrollo”. Tomado de “Manual para
la transparencia de la gestión pública territorial”. Instituto de
Estudios del Ministerio Público. Procuraduría General de la Nación.
Serie de Prevención. Bogotá, abril de 2004. Páginas 57 - 65
[5] “La encrucijada de la figura departamental en Colombia: un
diagnóstico preliminar de la situación del departamento en Colombia y algunos
elementos para su análisis y ajuste”. Dirección General de Asuntos
Territoriales – Ministerio del Interior, Unidad de Desarrollo Territorial
– Departamento Nacional de Planeación y Dirección de Apoyo Fiscal -
Ministerio de Hacienda- David Soto, Director. Bogotá, mayo de 2001.
Página 13.
[6] Bastidas, Raquel. “Los municipios y el ordenamiento
territorial”. Tomado de “Manual para la transparencia de la gestión
pública territorial”. Instituto de Estudios del Ministerio Público.
Procuraduría General de la Nación. Serie de Prevención. Bogotá,
abril de 2004. Páginas 75 – 86.
[7] La formulación de los planes de ordenamiento territorial depende
del número de habitantes de cada municipio. Así, aquellos municipios que tengan
más de 100.000 habitantes deberán elaborarlo sobre la base de tres componentes
i) el general, que contiene las estrategias a largo plazo como la organización,
ocupación y aprovechamiento del suelo, la preservación del medio ambiente, el
cuidado de las zonas de alto riesgo y la clasificación del suelo rural y el
suelo urbano; ii) el urbano, que recopila las acciones y normatividad a corto y
mediano plazo para el desarrollo físico urbano como la localización y cobertura
de la infraestructura vial, las redes primarias y secundarias de servicios
públicos, crecimiento ordenado de la ciudad y solución habitacional a través de
planes de vivienda; y iii) el rural, que tiene como fundamento el
garantizar la interacción entre los asentamientos en las zonas rurales y las
cabeceras de los municipios mediante la planeación del uso del suelo, ubicación
de las zonas productivas, cobertura de servicios públicos y parcelación de
viviendas.
Los municipios que tienen una población
entre 30.000 y 100.000 habitantes elaborarán los planes básicos de ordenamiento
territorial y aquellos con un número inferior a 30.000 habitantes quienes
deberán elaborar esquemas de ordenamiento territorial que tienen en cuenta
únicamente el componente general de los planes de ordenamiento territorial.
[8] Atehortúa Ríos, Carlos Alberto. “Servicios públicos
domiciliarios. Legislación y Jurisprudencia”. Primera edición de 2003.
Biblioteca Jurídica Dike. Julio de 2003. Páginas 85-87
