lunes, diciembre 17, 2012

La descentralización y las funciones de los niveles Nacional, departamental, municipal y distrital en Colombia


El artículo 1° de la  Constitución Política establece que “Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de república unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general”.

La descentralización municipal en Colombia se fundamenta en los principios de 1) legitimación del Estado mediante la apertura democrática, 2) mejoramiento de la eficiencia en la prestación de los servicios, 3) Distribución apropiada de los recursos públicos, 4) estimulación del esfuerzo fiscal de las entidades territoriales y v) promoción el desarrollo económico y social local.[1]

El proceso de descentralización colombiano posee tres componentes: 1) el político, mediante la elección popular de alcaldes y gobernadores; 2) el fiscal, con la transferencia del 50% de los ingresos corrientes de la Nación a los departamentos y municipios;  y 3) el  administrativo, mediante el cual se traslada a los gobiernos locales la potestad de formular políticas locales en las áreas de salud, educación, agua potable, saneamiento básico, recreación, cultura y deporte.[2]

Los instrumentos para articular las políticas son los planes de desarrollo que sirven de mecanismo de cooperación interadministrativa pues conjuga decisiones políticas, programación y ejecución presupuestaria, apoyo jurídico y gestión del entramado institucional[3]

La Ley 152 de 1994 – Ley Orgánica del Plan, establece que los planes de desarrollo de las entidades territoriales, sin perjuicio de su autonomía, deberán tener en cuenta para su elaboración las políticas y estrategias del Plan Nacional de Desarrollo para garantizar su coherencia y, obliga a los gobiernos locales a concertar con los actores los planes de desarrollo al permitirle a los consejos territoriales que evalúen las propuestas del ejecutivo, señalen las prioridades y ejerzan una función veedora y evaluadora durante todo el mandato. 

Los planes de desarrollo son los documentos que recopilan las políticas públicas concertadas y priorizadas con los distintos actores y son el instrumento que les permite a los gobernantes orientar y racionalizar la acción de su entidad territorial. Están concebidos por un lado, para aprovechar de manera eficiente los recursos públicos y por otro, para garantizar el cumplimiento de las promesas hechas en campaña.  Su formulación debe basarse  en las orientaciones y propósitos establecidos en los Planes de Gobierno; y los programas y proyectos deben responder a los problemas y prioridades definidas de manera concertada con los actores de políticas sociales y económicas de la entidad territorial. [4]

Los artículos 298 y 303 de la Constitución Política de Colombia estipulan que los departamentos ”ejercen funciones administrativas de coordinación, de complementariedad de la acción municipal, de intermediación entre la nación y los municipios y de prestación de los servicios que determinan la Constitución y las leyes” y son igualmente el “agente del Presidente de la República para el mantenimiento del orden público y para la ejecución de la política económica general, así como para aquellos asuntos que mediante convenios con la Nación acuerde con el departamento”. 

La Ley 60 de 1993 determina que el papel de los departamentos será el de coordinar y armonizar las políticas y programas adelantados por los municipios, con el objeto de garantizar los propósitos y cumplimiento de las metas generales del Plan Nacional de Desarrollo[5].   Igualmente, los departamentos tienen la potestad de elaborar los planes de ordenamiento territorial de los municipios que no lo formularon dentro de los plazos previstos por la Ley y de prestar asistencia técnica para la elaboración de los mismos a aquellos municipios con población inferior a los 30. 000 habitantes.

Por su lado, son los municipios los responsables de organizar política y administrativamente a sus habitantes a través de acciones de planificación física concertada, las cuales deben estar encaminadas a orientar el desarrollo del territorio y a regularizar la utilización, transformación y ocupación del espacio de acuerdo con las estrategias de desarrollo. Dichas acciones son el cuerpo que conforman los planes de ordenamiento territorial.  La Ley 388 de 1997 estableció los mecanismos para que los municipios promuevan el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo, preservar y defender el patrimonio ecológico y cultural, prevenir desastres en asentamientos de alto riesgo y facilitar el desarrollo de acciones urbanísticas eficientes.[6]

Según la Ley 388 de 1997 los mandatarios locales tienen la obligación de revisar al inicio de su administración el Plan de Ordenamiento Territorial – POT del municipio y de armonizarlo con su Plan de Desarrollo, con el fin de garantizar la sostenibilidad de los acuerdos y las prioridades.[7] Esto sucederá a partir del 1° de enero de 2008 en todos los municipios y departamentos del país, año en que comienzan las nuevas administraciones locales. Las elecciones territoriales colombianas para la elección de los mandatarios locales se realizarán en el tercer trimestre de 2007.

Una vez sometido a consideración del Consejo Municipal, las corporaciones autónomas regionales, deben aprobar el componente ambiental, al tiempo que los consejos territoriales de planeación deben revisar su contenido.  Realizadas las etapas concernientes a la participación democrática y concertación institucional, el documento debe ser presentado por el Alcalde al Consejo Municipal para su aprobación final y definición de la vigencia para su ejecución.

En la formulación de los planes de ordenamiento territorial deben establecerse las estrategias a largo, mediano y corto plazo para garantizar el fin social del estado sobre la prestación de los servicios públicos domiciliarios.  En ésta materia, son los municipios y distritos los competentes para  adoptar las políticas territoriales sobre servicios públicos domiciliarios (Ley 152 de 1994); para establecer las condiciones para la instalación de redes de servicios públicos y para otorgar los permisos a operadores que hagan uso del espacio público (Ley 388 de 1997); para adoptar las políticas territoriales que le permitan atender las necesidades básicas insatisfechas a los usuarios de los servicios (Ley 136 de 1994);  para crear los fondos de solidaridad y redistribución de ingresos que permiten subsidiar las tarifas en relación con el consumo básico de los usuarios con menor capacidad de ingreso (Ley 142 de 1994); para realizar la estratificación socioeconómica de los inmuebles localizados en su jurisdicción y para promover la participación ciudadana  a través de la conformación de los comités de desarrollo y control social de las empresas de servicios públicos (Ley 689 de 2001).[8]

Igualmente, la ley permite a los municipios y distritos utilizar múltiples instrumentos para obtener una adecuada prestación de los servicios públicos domiciliarios en su territorio y promover que dichos servicios sean prestados por las comunidades organizadas. Pueden crear incentivos para atraer a otros proveedores a su jurisdicción, crear áreas exclusivas de servicio en zonas específicas, iniciar procesos de modernización y realizar alianzas o asociaciones para la prestación de los servicios.[9]


[1] Porras Vallejo, Oswaldo.  Descentralización municipal en Colombia: balance de una década. Ponencia presentada en el IV Encuentro Colombia hacia la Paz. Instituto Universitario de Estudios del Desarrollo – IUED – Ginebra, Suiza y  Fundación para la participación comunitaria – Parcomún – Colombia. Ginebra, Suiza, 7 al 9 de febrero de 2002. Editorial Nomos S.A. Bogotá,  2003. Página 43
[2] Restrepo Botero, Dario I. El futuro de la descentralización en Colombia”. Ponencia presentada en el IV Encuentro Colombia hacia la Paz. Instituto Universitario de Estudios del Desarrollo – IUED – Ginebra, Suiza y  Fundación para la participación comunitaria – Parcomún – Colombia. Ginebra, Suiza, 7 al 9 de febrero de 2002.  Editorial Nomos S.A. Bogotá,  2003. Página 23.
[3] Rivas Sánchez, Rodolfo y Merida Arias, Eduardo. Mecanismos de cooperación interadministrativa en Guatemala” tomado de “Administración Pública y Desarrollo Regional: Tercer Seminario Internacional de Antiguos Alumnos del INAP -  España”. Septiembre de 1990. Ministerio de las Administraciones Públicas. Madrid, 1991. Página: 151
[4] Hinestrosa Rey, Roberto. Armonización en la gestión territorial, planificación y desarrollo”. Tomado de “Manual para la transparencia de la gestión pública territorial”.  Instituto de Estudios del Ministerio Público. Procuraduría General de la Nación.  Serie de Prevención. Bogotá, abril de 2004. Páginas 57 - 65
[5] “La encrucijada de la figura departamental en Colombia: un diagnóstico preliminar de la situación del departamento en Colombia y algunos elementos para su análisis y ajuste”.  Dirección General de Asuntos Territoriales – Ministerio del Interior,  Unidad de Desarrollo Territorial – Departamento Nacional de Planeación y Dirección de Apoyo Fiscal -  Ministerio de Hacienda- David Soto, Director. Bogotá, mayo de 2001. Página 13.
[6] Bastidas, Raquel. “Los municipios y el ordenamiento territorial”. Tomado de “Manual para la transparencia de la gestión pública territorial”.  Instituto de Estudios del Ministerio Público. Procuraduría General de la Nación.  Serie de Prevención. Bogotá, abril de 2004. Páginas 75 – 86.
[7] La formulación de los planes de ordenamiento territorial depende del número de habitantes de cada municipio. Así, aquellos municipios que tengan más de 100.000 habitantes deberán elaborarlo sobre la base de tres componentes i) el general, que contiene las estrategias a largo plazo como la organización, ocupación y aprovechamiento del suelo, la preservación del medio ambiente, el cuidado de las zonas de alto riesgo y la clasificación del suelo rural y el suelo urbano; ii) el urbano, que recopila las acciones y normatividad a corto y mediano plazo para el desarrollo físico urbano como la localización y cobertura de la infraestructura vial, las redes primarias y secundarias de servicios públicos, crecimiento ordenado de la ciudad y solución habitacional a través de planes de vivienda; y  iii) el rural, que tiene como fundamento el garantizar la interacción entre los asentamientos en las zonas rurales y las cabeceras de los municipios mediante la planeación del uso del suelo, ubicación de las zonas productivas, cobertura de servicios públicos y parcelación de viviendas.
Los municipios que tienen una población entre 30.000 y 100.000 habitantes elaborarán los planes básicos de ordenamiento territorial y aquellos con un número inferior a 30.000 habitantes quienes deberán elaborar esquemas de ordenamiento territorial que tienen en cuenta únicamente el componente general de los planes de ordenamiento territorial.
[8] Atehortúa Ríos, Carlos Alberto. “Servicios públicos domiciliarios. Legislación y Jurisprudencia”. Primera edición de 2003. Biblioteca Jurídica Dike. Julio de 2003. Páginas 85-87
[9] Op citAtehortúa Ríos, Carlos Alberto. Páginas 91 - 100